浅谈部门预算编制工作存在的问题及对策 -九游会j9官方登录

　　2007年1月1日起施行的监督法最大的亮点是：将部门预算制度建立和执行情况列入各级人大常委会预算审查监督重点内容。这将有利于各级人大依法加强对预算的审查与监督，而其基础是部门预算的编制。因此，部门预算编制要通过改革，使预算由原来的“雾里看花”变成“一目了然”和“阳光财政”，既从源头上预防腐败现象的发生，也可让人民的钱更好地为人民谋利。本文拟就目前部门预算存在的主要问题进行初步剖析，提出完善部门预算编制几点建议。
　　一、部门预算存在的主要问题
　　（一）编制方法不够科学。部门预算要求实行“零基预算”、“综合预算”的编制原则。就是要将过去“基数加增长”的做法，改为统筹部门预算内、外财力，根据部门事业发展的实际需求，编制年度收支预算。但在具体编制过程中，因多年惯性和国家对农业、教育、社保、科技必须保持法定增长比例以及“零基预算”、“综合预算”需做大量的核实、确认工作，而现有财政干部力量较薄弱、财政部门与实际部门信息存在不对称等原因，故在实际操作中仍没有完全摆脱传统做法的影响。同时，一些部门为满足“财政控制数”要求，在“项目资金”安排上，高标准编制预算项目，套取财政资金；一些部门本该在预算编制中全面体现的预算外收支项目，由于监督不严等原因，未能全部纳入部门预算。 
　　（二）预算执行不够严肃。部门预算方案一般是上年九、十月份测算，年底编制完成，再经年初人代会审查批准。但许多收支因素变化是不确定的，特别是有预算外收入的单位，如遇国家收费政策调整、降低或取消收费，收入任务就无法完成，而部门预算支出是与收入挂钩的，收入减少，势必减少支出，致使有些项目支出无法实现。还有的部门，其上级单位临时下达年中设备购置等硬性达标指令，因年度部门预算没有编制其支出，故只能挤占其他专项经费，导致部门无法按批准的预算方案执行。有的因政府或部门临时出台一些随意性较大的收费项目，部门拒付有难度，不得已也只能挤占其他专项资金，预算执行缺乏应有的严肃性。
　　（三）科学的定额标准体系尚未建立。现行的定额不是根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的，这样的定额，承认了以前不公平的部门间“苦乐不均”支出水平。还有，公用经费预算偏低，容易诱发“逼良为娼”现象。公用经费是保证机关、单位正常运行的基本条件。但是，由于县级财力有限等因素影响，存在编制标准偏低，如有的县机关人均公用经费预算2000元-3000元，部门预算的业务招待费很少或没有安排，干部培训进修、购置、差旅费也不足，但随着部门间跨地域的业务交流活动增多，招待费、差旅费需求明显加大，已不能满足工作需要，一些单位为了能够生存运转，只能挤占专项资金。   　　　　
　　（四）部门既得利益意识难以消除, 不能适应零基预算的要求。一些部门 存在钱多好办事的思想，不是集中精力思考如何做好本部门工作, 而是一味强调基数和部门既得利益, 力求在上年基数的基础上有所增长,从而加剧了资金供求矛盾, 固化了财政资金在部门之间的分配格局, 使一些支出项目的规模不断扩大, 而需要大力支持新的社会事业等公共支出却得不到预算保障, 制约了经济结构和社会事业发展布局调整。
　　二、新形势下部门预算编制改革的建议：
　　（一）完善预算法及相关法律和政策的规定。预算法应该对编制部门预算作出一定的规定，以规范部门预算制度的实施。要求政府所属各部门的所有收支（包括预算内外收支）要单列预算上预算上报，预算编制要细化到单位、项目。为此预算法应该对行政事业等预算单位的财务管理、预算管理及编制单位预算做出原则性规定，强化其预算管理职能；修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定，凡涉及某一部门或某一领域的支出安排原则及方式的有关内容，应一律从现行法律和规章中删除，为确保某项社会事业发展或体现国家产业政策而必须出台的财税优惠政策，可在年度预算法案中具体体现。
　　（二）部门预算改革应与行政体制改革协调进行。受行政体制改革滞后于财政体制改革、政府职能转变尚未到位等因素的约束, 部门预算改革涉及到方方面面的利益, 牵一发而动全身, 短期要完全解决上述问题几乎是不可能的。但并不等于无所作为, 应该明确部门预算改革的目标, 理清思路, 通过一系列过渡性的制度安排, 配合行政事业单位的其他各项改革步伐, 小步或稳步向前推进。部门预算必须与国库集中支付、政府采购相结合,将部门预算与国库集中收付制度改革纳入整个财政体制改革之中。进一步完善预算编制, 细化预算,做到“一个部门一本预算”， 防范和制止预算执行中的不规范做法, 强化国库支出的刚性约束。实行国库集中收付制度有利于人大、政府及财政部门更准确、全面地了解预算单位真实的财务情况和资金需求, 促进部门预算的合理编制。探索与部门预算管理制度相适应的新的预算外资金管理方式。在将预算外资金纳入部门综合预算和实行国库集中收付后, 预算外资金管理部门应调整工作重点, 集中精力, 加强和优化对预算外资金支出结构的管理。
　　（三）建立和完善预算单位基础信息库, 制定科学合理的行政事业单位支出标准定额。建立健全财政基础信息库管理系统。将现有的财政供养人员信息系统、工资统发系统、小汽车定编管理系统、行政事业单位清产核资管理系统整合起来, 并逐步扩大信息统计范围, 为部门预算编制提供真实、实时的基础信息参考。加强对部门、单位职能和经常性业务调查和掌握, 便于准确核定部门、单位的财政支出范围。按照积极稳妥、先简后繁、先易后难逐步完善的原则, 选取办公费、水电费、邮电费、交通费、差旅费、会议费等带有随意性、比较容易量化的基本支出项目,测算单项定额; 对其他项目则根据单位任务和有关规定及财务情况确定综合性定额, 并根据单位性质、职能、工作量差别、经费自给率及财力状况等情况运用基数法、因素法、对比法等方法, 制定分类分档的行政事业单位支出定额标准。加大对“零基预算”的宣传力度, 加强指导部门改变“基数加增长”的预算编制方法, 以“零”为基点, 根据部门的工作职能或计划、人员等单位基础信息以及科学的支出定额, 按照因素法逐一测算编制各支出项目的预算。
　　（四）进一步明确划分基本支出预算和项目支出预算的界限。基本支出预算的原则是“维持机构正常运转”， 同一地区物价水平相同, 基本维持费用应当相同。项目支出是各部门履行具体职能需要的经费，一般具有不可比性。因此，要明确部门预算里计生四术费、课题研究费、统计机关的账册费、政法部门的着装费、人大的预算审查费、政协委员视察费等业务费既属专门业务活动又属部门本身职能范围内日常工作开支经费的归属。 对于这些费用, 列入项目支出预算更为恰当。因为如果列入基本支出预算, 则由于各部门、各单位的工作性质、工作任务不同且处于变化状态, 各部门基本支出预算人均定额会各不相同且需要经常调整, 使各部门基本支出缺乏可比性。
　　（五）确定科学合理的定额标准体系。首先要使财力与行政事业发展相结合，定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要充分考虑国家财力的可能，把定员定额建立在较为可靠的财力基础上；其次要遵循公平原则，结合当地的实际情况，合理划分部门单位的类档，既考虑到各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起各部门单位的攀比和抵触情绪。在核定定额标准时，应主要采用标准计算法，而不能一味地采用部门和单位的历史决算数据；再者要使定员定额数量适度，中央及部分地区将工资性支出也列入定额项目，随着预算管理改革的深入和国库集中支付制度的建立，应逐步取消对工资性支出的定额管理，据实核定安排。
　　（六）部门预算草案的提出要尊重人大的审议意见。人大及常委会是预算审查批准的主体。每年，各级人大及常委会在预算、决算的审查批准都撰写了审查报告，提出许多加强预算编制、执行的建议，这些建议都凝聚广大人民代表的心血。财政及预算的编制应认真落实。当前，各级财政预算编制尊重人大的审议意见有了一些成功案例；如，2007年5月，福建省人大常委会在开展“关于加强社会保障工作的决定”执法检查活动中发现：我省在企业改制中关闭的破产的国企退休职工5.03万人，集体企业职工4.14万人未参加医疗保险，这部分人收入低，生活困难，医疗负担重亟需得到政府的补助支持。9月，省人大常委会在执法检查报告中指出“要认真研究，制定相关政策，使他们及早得到基本医疗”。省人大常委会组成人员的审议意见引起省人民政府的高度重视，12月，在对省级超收23亿元的安排追加支出，最大一笔13亿元补助市县企业退休人员医疗保险费，使困难退休职工的参保历史遗留问题一次性得到解决，真是做了一件大好事。