加强规范性文件备案审查的几点思考 -九游会j9官方登录
作者：林勇一发布时间：2009-12-28阅读次数： 次
规范性文件备案审查工作是宪法赋予人大常委会的一项重要职权，是维护法制统一，促进依法行政的监督手段。2007年1月1日起施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，专章对规范性文件的备案审查作了具体规定，将人大常委会的规范性文件备案审查工作提上了重要议事日程。尤其是2008年1月1日起施行的《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，进一步明确了规范性文件备案审查的范围、内容、时限、程序等内容，对全省各级人大常委会的规范性文件备案审查工作提出了新的、更高的要求。笔者结合我市人大规范性文件备案审查工作的实际情况，就做好规范性文件备案审查工作作一些初步探讨。
一、重要意义
加强规范性文件的备案审查对于推进民主法治建设，保障宪法和法律正确实施，维护人民群众合法权益，促进社会和谐，具有十分重要的意义。
1、加强对规范性文件进行备案审查，是维护国家法制统一，促进依法行政的需要。确保宪法和法律在本行政区域内的实施是地方人大常委会的法律监督职能。规范性文件虽然不是立法法所规定的法的形式，但是由国家机关制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，是治理国家、管理经济、文化各项事业的重要手段，具有一定的法律意义上的效力。由于出于部门或地方利益，有些地方国家机关制定的抽象行为与现行法律相抵触、相违背现象时有发生，有些超越了职权，损害了群众利益，干扰了正常的市场经济秩序，破坏了以宪法为核心的法制体系的完整性。地方人大常委会加强对规范性文件的审查监督，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，把好规范性文件的质量关，就能防止执法中偏差现象的发生，这对有效制约国家机关的权力运行，确保宪法和法律实施，维护国家法制统一，促进依法行政和公正司法具有重要的现实意义。
2、加强规范性文件备案审查工作，是完善人大监督职能、提高监督实效的需要。《监督法》和省《规定》实施以后，对地方人大常委会如何行使规范性文件备案审查，作出了明确规定，为地方人大常委会对本级人民政府和下级人民代表大会的规范性文件进行备案审查提供了必要的法律支持。同时，规范性文件备案审制度的完善，丰富了人大常委会的法律监督形式，进一步完善了人大监督职能。从当前实践看，地方人大常委会对本级人民政府履行监督职能时，涉及较多的往往是政府的具体行政行为，如开展专项工作报告审议、工作评议或执法检查等，基本上都是针对政府的具体行政行为，很少涉及审查本级人民政府不适当的决定和命令等抽象行政行为。对国家机关抽象行为的监督是人大监督体系中的重要内容，人大对国家机关抽象行政行为的监督应该是全面的。因此，加强对抽象行政行为的监督，是履行宪法和法律赋予人大职责的内在要求,是对监督职能的拓展和完善。
3、加强规范性文件备案审查工作，是维护群众根本利益，构建和谐社会的需要。规范性文件在本地区一般都具有普遍的约束力和反复适用性，如果其内容不合法或有失公正，一旦付诸实施，损害的就不是一个人或者几个人的利益，将会在—个较长的时间，影响到一个群体、—个地区，损害人民群众的利益，甚至会影响社会和谐稳定，影响改革发展大局。地方人大常委会通过对涉及经济社会发展全局和人民群众根本利益的规范性文件进行备案审查，可以从源头上防止和避免出现社会不公平、不公正，促使国家机关的抽象行政行为更加符合法律规定、更加符合人民群众的意愿，进而从根本上维护人民群众的利益，促进社会和谐稳定。
二、存在问题
由于规范性文件备案审查工作还处于起步阶段，没有现成经验可供借鉴，此项工作仍是人大监督工作较为薄弱的工作，全面实施规范性文件备案审查还存在不少困难和问题。
1、机构设置不统一。规范性文件备案审查工作是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。目前，各地市对备案审查机构如何设置存在不统一，不规范的问题。从我市的情况看，还没有成立专门的备案审查科，规范性文件的备案审查机构暂时放在内司委，具体从事备案审查工作内司委人员少，除了要完成本身内司委工作职责外，还要处理群众来信来访和做好规范性文件备案审查工作，人员和精力都相当有限。各相关委员会负责审查与自己有关的规范性文件，同样因为人员少（大部分工作委员会也只有2-3人）而无法做到较为到位的审查工作。
2、工作开展不平衡。从我市各县（市、区）人大情况来看，目前有几个方面问题：一是审查机构不统一不健全。有的备案审查工作由办公室来承担，有的由内司委来承担，有的县开展审查工作，政府送过来的文件由内司委在接收并分送给相关委员会审查，最后由办公室归档。有的由办公室接收、分送相关委员会审查，最后由内司委归档；二是发展不平衡。有的县有开展审查工作，有的县开展工作较少或开展不是很规范，有的县甚至还没有启动备案审查工作。三是人员力量少。目前县里工作机构“一人委”的现象不少，对规范性文件备案审查工作显得力不从心。四是工作不规范。有的县政府法制办报送规范性文件不规范，存在报送份数不够，没有报送电子文本和起草说明等问题。个别县还存在有件不备、年底突击报备等现象，造成出台的规范性文件不能及时得到审查，直接影响了审查效率和质量。
3、备案审查机制还不健全。虽然监督法和省人大备案审查规定对规范性文件备案审查程序进行了规定，但有些规范还相对笼统，有些还处于摸索阶段，如何更加规范有效的审查还存在一些盲区。对一些是否属于规范性文件的界定和如何对规范性文件审查反馈机制还缺少可操作性的规定，从而使规范性文件的监督、审查处理等工作流于形式。
三、几点建议
1、要更加重视，确保规范性文件备案审查工作有效开展
提高认识，是规范性文件备案审查工作得以顺利开展的前提。无论是规范性文件制定机关，还是规范性文件审查机关，都要认真学习相关知识，积极探讨实践，不断总结经验，增强工作的针对性和有效性，使规范性文件制定和审查工作逐步进入制度化、程序化、法制化、科学化的轨道。
根据《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第七条规定："县级以上地方人民代表大会常务委员会工作机构，在常务委员会领导下，按照职责分工，具体承担相关规范性文件的审查工作"，确立了对规范性文件备案审查实行统一管理、分工负责的工作机制。人大常委会作为备案审查的主体，必须充分认识到备案审查是推动科学发展、促进社会和谐、规范行政机关行政行为、保护公民、法人和其他组织合法权益的一项重要工作，是人民代表大会制度人民性的重要体现。要高度重视，严密组织，落实责任。人民政府作为制定规范性文件的主体，要切实履行职责，做好相关工作，自觉接受审查监督，并创造条件保障规范性文件备案审查工作依法有序开展，促进依法行政。只有各级各部门重视此项工作，并做好备案审查的互动衔接工作，才能确保规范性文件备案审查工作有效开展。
2、要统一机构，配齐配强规范性文件备案审查工作的力量
随着人大监督工作的深入，加强对规范性文件审查的任务将越来越重。为保证这项工作的开展，人大常委会应设立能够有效履行职责的专门审查机构。从我省各地市人大来看，目前，我省不少地市人大（厦门、泉州、莆田、南平、宁德）都已经成立规范性文件备案审查科，并有专门人员负责备案审查工作。针对我市目前情况，建议也设立专门的规范性文件备案审查科，备案审查机构主要承担规范性文件备案的接文、登记、分送等日常工作，由固定专业人员从事这项工作。备案审查工作机构，作为常委会对规范性文件的专门备案审查机构，对外应对政府相关部门，对内协调相关委员会开展审查工作。常委会各工作委员会负责对规范性文件提出具体审查意见。在遇到复杂情况时，相关工作机构之间可以联合审查。针对目前备案审查机构不统一不健全问题，建议省人大在设置备案审查机构问题上给予更加明确的规定，以便全省统一，规范审查机构，更好地开展工作。
3、要加强学习，进一步提高备案审查工作效率和质量
备案审查工作任务和特点要求审查工作人员必须有较高的政治素质、法律素质和相关专业知识。为提高备案审查的能力和水平，建议省人大专门举办备案审查工作人员的培训班，培训对象包括人大系统及一府两院相关工作人员，培训内容就是要求相关工作人员认真学习《监督法》和《福建省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》，对一些在实践中出现的问题和困惑，能够给予解答，对基层人大在开展此项中多多给予指导和帮助，以此提高对规范性文件备案审查工作的办理水平。同时，建议多开展一些调查研究，注意总结经验，及时发现实施过程中存在的问题，认真研究解决，不断提高备案审查的效率和质量。
一、重要意义
加强规范性文件的备案审查对于推进民主法治建设，保障宪法和法律正确实施，维护人民群众合法权益，促进社会和谐，具有十分重要的意义。
1、加强对规范性文件进行备案审查，是维护国家法制统一，促进依法行政的需要。确保宪法和法律在本行政区域内的实施是地方人大常委会的法律监督职能。规范性文件虽然不是立法法所规定的法的形式，但是由国家机关制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，是治理国家、管理经济、文化各项事业的重要手段，具有一定的法律意义上的效力。由于出于部门或地方利益，有些地方国家机关制定的抽象行为与现行法律相抵触、相违背现象时有发生，有些超越了职权，损害了群众利益，干扰了正常的市场经济秩序，破坏了以宪法为核心的法制体系的完整性。地方人大常委会加强对规范性文件的审查监督，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，把好规范性文件的质量关，就能防止执法中偏差现象的发生，这对有效制约国家机关的权力运行，确保宪法和法律实施，维护国家法制统一，促进依法行政和公正司法具有重要的现实意义。
2、加强规范性文件备案审查工作，是完善人大监督职能、提高监督实效的需要。《监督法》和省《规定》实施以后，对地方人大常委会如何行使规范性文件备案审查，作出了明确规定，为地方人大常委会对本级人民政府和下级人民代表大会的规范性文件进行备案审查提供了必要的法律支持。同时，规范性文件备案审制度的完善，丰富了人大常委会的法律监督形式，进一步完善了人大监督职能。从当前实践看，地方人大常委会对本级人民政府履行监督职能时，涉及较多的往往是政府的具体行政行为，如开展专项工作报告审议、工作评议或执法检查等，基本上都是针对政府的具体行政行为，很少涉及审查本级人民政府不适当的决定和命令等抽象行政行为。对国家机关抽象行为的监督是人大监督体系中的重要内容，人大对国家机关抽象行政行为的监督应该是全面的。因此，加强对抽象行政行为的监督，是履行宪法和法律赋予人大职责的内在要求,是对监督职能的拓展和完善。
3、加强规范性文件备案审查工作，是维护群众根本利益，构建和谐社会的需要。规范性文件在本地区一般都具有普遍的约束力和反复适用性，如果其内容不合法或有失公正，一旦付诸实施，损害的就不是一个人或者几个人的利益，将会在—个较长的时间，影响到一个群体、—个地区，损害人民群众的利益，甚至会影响社会和谐稳定，影响改革发展大局。地方人大常委会通过对涉及经济社会发展全局和人民群众根本利益的规范性文件进行备案审查，可以从源头上防止和避免出现社会不公平、不公正，促使国家机关的抽象行政行为更加符合法律规定、更加符合人民群众的意愿，进而从根本上维护人民群众的利益，促进社会和谐稳定。
二、存在问题
由于规范性文件备案审查工作还处于起步阶段，没有现成经验可供借鉴，此项工作仍是人大监督工作较为薄弱的工作，全面实施规范性文件备案审查还存在不少困难和问题。
1、机构设置不统一。规范性文件备案审查工作是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。目前，各地市对备案审查机构如何设置存在不统一，不规范的问题。从我市的情况看，还没有成立专门的备案审查科，规范性文件的备案审查机构暂时放在内司委，具体从事备案审查工作内司委人员少，除了要完成本身内司委工作职责外，还要处理群众来信来访和做好规范性文件备案审查工作，人员和精力都相当有限。各相关委员会负责审查与自己有关的规范性文件，同样因为人员少（大部分工作委员会也只有2-3人）而无法做到较为到位的审查工作。
2、工作开展不平衡。从我市各县（市、区）人大情况来看，目前有几个方面问题：一是审查机构不统一不健全。有的备案审查工作由办公室来承担，有的由内司委来承担，有的县开展审查工作，政府送过来的文件由内司委在接收并分送给相关委员会审查，最后由办公室归档。有的由办公室接收、分送相关委员会审查，最后由内司委归档；二是发展不平衡。有的县有开展审查工作，有的县开展工作较少或开展不是很规范，有的县甚至还没有启动备案审查工作。三是人员力量少。目前县里工作机构“一人委”的现象不少，对规范性文件备案审查工作显得力不从心。四是工作不规范。有的县政府法制办报送规范性文件不规范，存在报送份数不够，没有报送电子文本和起草说明等问题。个别县还存在有件不备、年底突击报备等现象，造成出台的规范性文件不能及时得到审查，直接影响了审查效率和质量。
3、备案审查机制还不健全。虽然监督法和省人大备案审查规定对规范性文件备案审查程序进行了规定，但有些规范还相对笼统，有些还处于摸索阶段，如何更加规范有效的审查还存在一些盲区。对一些是否属于规范性文件的界定和如何对规范性文件审查反馈机制还缺少可操作性的规定，从而使规范性文件的监督、审查处理等工作流于形式。
三、几点建议
1、要更加重视，确保规范性文件备案审查工作有效开展
提高认识，是规范性文件备案审查工作得以顺利开展的前提。无论是规范性文件制定机关，还是规范性文件审查机关，都要认真学习相关知识，积极探讨实践，不断总结经验，增强工作的针对性和有效性，使规范性文件制定和审查工作逐步进入制度化、程序化、法制化、科学化的轨道。
根据《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第七条规定："县级以上地方人民代表大会常务委员会工作机构，在常务委员会领导下，按照职责分工，具体承担相关规范性文件的审查工作"，确立了对规范性文件备案审查实行统一管理、分工负责的工作机制。人大常委会作为备案审查的主体，必须充分认识到备案审查是推动科学发展、促进社会和谐、规范行政机关行政行为、保护公民、法人和其他组织合法权益的一项重要工作，是人民代表大会制度人民性的重要体现。要高度重视，严密组织，落实责任。人民政府作为制定规范性文件的主体，要切实履行职责，做好相关工作，自觉接受审查监督，并创造条件保障规范性文件备案审查工作依法有序开展，促进依法行政。只有各级各部门重视此项工作，并做好备案审查的互动衔接工作，才能确保规范性文件备案审查工作有效开展。
2、要统一机构，配齐配强规范性文件备案审查工作的力量
随着人大监督工作的深入，加强对规范性文件审查的任务将越来越重。为保证这项工作的开展，人大常委会应设立能够有效履行职责的专门审查机构。从我省各地市人大来看，目前，我省不少地市人大（厦门、泉州、莆田、南平、宁德）都已经成立规范性文件备案审查科，并有专门人员负责备案审查工作。针对我市目前情况，建议也设立专门的规范性文件备案审查科，备案审查机构主要承担规范性文件备案的接文、登记、分送等日常工作，由固定专业人员从事这项工作。备案审查工作机构，作为常委会对规范性文件的专门备案审查机构，对外应对政府相关部门，对内协调相关委员会开展审查工作。常委会各工作委员会负责对规范性文件提出具体审查意见。在遇到复杂情况时，相关工作机构之间可以联合审查。针对目前备案审查机构不统一不健全问题，建议省人大在设置备案审查机构问题上给予更加明确的规定，以便全省统一，规范审查机构，更好地开展工作。
3、要加强学习，进一步提高备案审查工作效率和质量
备案审查工作任务和特点要求审查工作人员必须有较高的政治素质、法律素质和相关专业知识。为提高备案审查的能力和水平，建议省人大专门举办备案审查工作人员的培训班，培训对象包括人大系统及一府两院相关工作人员，培训内容就是要求相关工作人员认真学习《监督法》和《福建省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》，对一些在实践中出现的问题和困惑，能够给予解答，对基层人大在开展此项中多多给予指导和帮助，以此提高对规范性文件备案审查工作的办理水平。同时，建议多开展一些调查研究，注意总结经验，及时发现实施过程中存在的问题，认真研究解决，不断提高备案审查的效率和质量。