桥南新区规划督查难探究（一） -九游会j9官方登录
全心全意为人民服务，始终保持同人民群众的血肉联系，是党的宗旨和优良作风。十七届五中全会强调，要“大力弘扬党的光荣传统和优良作风，以优良作风凝聚党心民心，形成推进中国特色社会主义事业的强大力量”。据此，笔者想探讨当前一个群众反映较强烈、各方面争议较大的难点问题，欢迎争鸣。
引起的原因争议较大
2010年10月18日，在漳州市十四届人大常委会第三十一次会议上，与会者听取了市人大常委会委员、城环委主任陈钢铁代表市人大常委会调研组作《关于加强漳州市区“荔枝海”和水仙花原产地生态保护的调研报告》（以下简称《调研报告》）。讨论时，大家普遍反映这份《调研报告》内容翔实，尤其是第二部分“必要性与重要性”写得很好；第三部分“对策与建议”可操作性强。因此， 建议对《调研报告》作适当修改后尽快送相关部门研究落实。但对于第一部分“现状与问题”中谈到的桥南新区规划督查难的原因时，却产生争议。
有人认为，桥南新区列入漳州市城市总体规划后，漳州市规划局收回建设规划审批权并停止集体企业及私人建房审批，但龙海市政府为解决辖区内村民建房审批无门，危房改造及无房户住房等问题，继续审批建设用地，还标明建筑层数面积。村民认为，已取得龙海市政府审批，住房建设是合法的，其他执法部门无权干涉，致使规划监察工作难于实施、经常受阻。
也有人认为，只要行政区域没有改变，龙海市政府的做法就没有错。
还有人认为，执法难的原因较为复杂，建议对龙海市政府的批评等方面应作适当修改，有利于今后工作的开展。
笔者同意第三种意见。同时认为，探讨已出现的争议，对于问题的解决是非常有裨益的。而探讨问题，必须遵循马克思主义的基本原则和国家的法律、法规和地方性的各种规定。否则，大家就缺乏“共同的语言”，于事无补。
争议区建设由谁审批
第一种意见谈到，桥南新区列入漳州市城市总体规划后，漳州市规划局收回建设审批权。那么，人们有理由要问：桥南新区东西南北的区域界线在哪里？
因为，现实情况往往是上下不一致的。就拿已运转十几年的龙文区而言，其和芗城区的区域界线至今仍然“上下不一致”，到底以国务院的批复还是以地方性的文件为准，或许若干年后我们的后代还会争论不休。笔者认为，把“桥南新区”作为判断是非曲折略显羞羞答答，故称其为争议区。
因此，争议的区域必须明确。而要明确争议的区域，就必须而且有必要探讨“规划”。
规划，按《现代汉语词典》的解释是“比较全面的长远的发展计划”。在我国，城市规划从“条例”上升为“法律”二十年略余。1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国城市规划法》（以下简称为《城市规划法》）。该法自1990年4月1日起施行，国务院发布的《城市规划条例》同时废止。2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），该法自2008年1月1日起施行。
根据现行的《城乡规划法》第一条规定，国家“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”才制定《城乡规划法》。强调这点，有利于克服某些人执法中“片面执法”，不求“法律效果、社会效果、政治效果”的有机统一。而后者，对于社会的和谐、政治的稳定是至关重要的。因此，党和政府三令五申必须牢记。
《城乡规划法》第二条第一款还规定：“在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”。第二款和第三款还作了以下规定：
城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。
那么，在城市规划区内进行建设，应由谁审批？
对此，原《城市规划法》第三十一条规定，“在城市规划区内进行建设需要用地的”，“由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地部门划拨土地”。第三十二条规定，“在城市规划区内新建、扩建和改造”工程设施，“由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证”。
由此可见，申请用地必须“取得建设用地规划许可证后”才“由县级以上人民政府审查批准”；申请建房由城市规划行政部门“核发建设工程规划许可证”。
现行的《城乡规划法》对于在城市“规划区内进行建设活动”，在第三十七条、第四十条重申了上述规定。
1991年6月28日，省第七届人民代表大会常务委员会第22次会议通过福建省实施《中华人民共和国城市规划法》办法（以下简称《实施办法》。该法自公布之日起施行，1989年省人民政府批准的《福建省加强城市建设工作规划暂时规定》同时废止。1995年11月24日，省第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议对《实施办法》进行了修正，自公布之日起施行。《城乡规划法》实施后，省人大常委会正紧锣密鼓制定新的《实施办法》。至今，已召开几次相关的会议进行讨论、研究。
笔者认为，现归龙海管辖但已列入桥南新区的争议区当属“因城市建设和发展需要必须实行规划控制的区域”。第一种意见把“列入漳州市城市总体规划”与列入“城市规划控制区”相提并论，混淆了总体规划与详细规划中控制性详细规划的关系，值得商榷。而后者，至今仍然是“上穷碧落下黄泉，两处茫茫皆不见”。不但黎民百姓一无所知，就连市人大常委会委员、城环委主任陈钢铁也在《调研报告》中敦促“要尽快编制桥南片区详规、控规”。由此论之，争议区列入“漳州市城市总体规划后，漳州市收回建设规划审批权并停止集体企业及私人建房审批”事出有因。进而论之，争议区的建房应由谁审批既“清楚”但又“模糊”，出现“两可”势所难免。
综上所述，导致目前争议区“规划监察工作难于实施，经常受阻”的责任主体是谁？上下左右都要认真总结经验教训，不要互相埋怨，更不要“说你错，你就得认错”。
执法要注意执法环境
漳州市十四届人大常委会第三十一次会议，使笔者第一次在正式场合得知“桥南新区”。
十几年前一次会议上，笔者曾听到漳州原想设“南区”。事情，源于毗邻的泉州市新区陆续成立。泉州市与漳州市，同时被国务院批准“地改市”。漳州市地改市的步伐比泉州市快，后者多次到漳州市学习经验。泉州市完成“地改市”时，和漳州市一样只设一个区。之后，漳州市仅增设一个龙文区，但泉州市“新区”陆续成立好几个。由此，漳州市的干部群众反映较为“强烈”。面此，市里某位主要领导出面解释：上报成立龙文区时，亦曾同时考虑成立南区，但由于财政上的原因，只能先成立龙文区。
话归原议。桥南，又名“白鹭洲”，现芗城与龙海交接但属前者管辖的一块小地方。因此，尽管知道要成立“桥南新区”，但对其版图却是模糊的。从陈钢铁同志在《调研报告》中所披露的消息以及漳州市城市管理行政执法局执法的路线图分析，现龙海管辖的九湖和颜厝两镇日后可能归属桥南新区。
九湖和颜厝两镇在漳州市区的南边，历史上且至今人们都称其为“南门外”。民国时期，这两个镇归属龙溪县管辖，称之为南乡。为避免“复古”和“对着干”之嫌，笔者称这里为城南。
现在大家都知道，城南有中国传统十大名花之一的水仙花，也有党和国家领导曾经登临眺望的“荔枝海”。尽管到处莺歌燕舞、鸟语花香，但这里的风土人情却不可不提。它虽说是城乡结合部，但与芗城、龙文、漳浦、南靖四个县（区）毗邻。这里民风淳朴，百姓崇武。历史上，曾出现过一些风云人物。上世纪三十年代，王占春在南乡领导民众抗税减租，后任红三团政委。文化大革命时，龙溪地区东方红野战军勤务组组长王金山，曾带领该组织在城南创“革命根据地”，走“农村包围城市”。
无独有偶，漳州刚解放时，国民党的残余力量组织“闽南反×救国军”，该组织所谓的司令也是城南人。
据此可见，城南曾是漳州政治的舞台。只要气候适宜，各种政治力量都会在此登台表演。
笔者写城南往事沉浮，旨在让年青的执法者清楚，在这里执法要讲究方式方法，否则，就可能导致“执法难”。甚至，有可能酿成命案抑或群体事件。而这种可能，今年夏季公安部通报的几起全国影响恶劣的案件中，其他省已经发生过。因此，执法的“人性化”问题，不可等闲视之。
水能载舟，亦可覆舟。当年，西环城路从“革命根据地”穿过时，曾经遇到一些“棘手”的问题，但在副市长刘文标、建设局长巫汉平等领导耐心细致地工作下，问题终于妥善解决。如今，市城市管理行政执法局在桥南新区执法遇到阻力，不妨“就地取经”，相信问题可以迎刃而解。