桥南新区规划督查难探究（二） -九游会j9官方登录
上世纪七十年代，厦门大学中文系七七届的学生曾在漳州天宝开门办学一个学期。去年底，这些来自全省乃至全国各地的同学欢聚漳州。他们对漳州城市的变化赞不绝口，对漳州的城市规划评价甚高。对此，笔者由于行文的关系不加赘述，仅就美中不足的地方谈点浅见。
只堵不疏与法不符
据悉，市规划局不但对现属龙海的九湖、颜厝等地的企业，个人建房停止审批，就是芗城、龙文两区的村民建房也从未审批。如此而为，值得商榷。
现行的《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第二款规定：“对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”
原《城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”
1991年6月28日，福建省第七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过福建省实施《中华人民共和国城市规划法》办法（以下简称《实施办法》），并自公布之日起施行。1995年11月24日，福建省第八届人民代表大会常务委员会第二十次会议对《实施办法》进行修改，并自公布之日起施行。
《实施办法》第四十三条规定：“城市规划区内个人建设住宅，必须持有关批准文件和证明文件，向城市规划行政主管部门申请定点，在个人原使用的宅基地内建设住宅者，参照本法第四十一条执行；在个人原使用宅基地以外建设住宅者，参照本办法第三十八条、第四十一条执行”。
《实施办法》第三十八条是关于“申请建设用地规划许可证的程序”。第四十一条是关于“申请建设工程规划许可证的程序”。据此可见，在原使用的宅基地内建设住宅者，仅“申请建设工程规划许可证”则可；在原使用宅基地以外建设住宅者，则必须“申请建设用地规划许可证”和“申请建设工程规划许可证”。
综上所见，不管是《城乡规划法》还是《城市规划法》乃至地方性的规定，都允许在“城市规划区内进行建设活动”。市规划局收回建设工程规划许可权并停止集体企业及私人建房审批，与法不符。
只堵不疏已被控告
2010年8月，漳州市人大常委会组织部分省、市人大代表视察漳州市二级检察机关的渎职侵权工作。据检察机关的同志介绍，2007年以来，全市检察机关共受理渎职侵权犯罪线索234件247人，初查170件181人，从中立案侦查76件81人。另据反映，亦有当事人已对只堵不疏的做法提出控告。
如前所述，只堵不疏确实存在着授人以柄的地方。因为，根据《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第三百九十七条第一款规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”。虽然，并非所有的“不作为”都构成犯罪。但是，只堵不疏与法律的规定不符则是显而易见的。
现行的《城乡规划法》第六十条规定：“镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接直接人员给予处分”。法律共列举了六种情形，其中的第（三）项规定：“对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的”。
那么，核发建设工程规划许可证的法定期限是多长时间？
为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），该法自2004年7月1日起施行。
所谓的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据《行政许可法》第四十二条、第四十三条、第四十四条的规定，行政许可决定最长期限为八十天，且“应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件”。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
《行政许可法》第七十四条还规定：“行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。法律共列举了三种情形，其中的第（二）项规定：“对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的”。
由此可见，现仍归龙海管辖的九湖、颜厝两镇列入漳州市城市规划区后一律停止建房审批，成为“被告”势所难免。这！在某种意义上讲是法律的普及，依法治国的深入，从而使“弱势群体”懂得用法律来救济自己的合法权利。但必须重申和强调的是：《刑法》第三百九十七条第一款的玩忽职守罪，情节是否严重或后果是否严重，是区分罪与非罪的界限。
笔者认为，与其临渊摸鱼，不如退而织网。前面谈到，不管是《城乡规划法》还是《城市规划法》乃至我省的《实施办法》，都允许在“城市规划区内进行建设活动”。那么，我市就应该因地制宜，尽快制定出具体的实施意见。这样，就与现行的《城乡规划法》第一条“改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的立法精神交相辉映。
只堵不疏脱离实际
列宁同志曾经说过，对于具体事物作具体的分析，是“马克思主义的最本质的东西、马克思主义活的灵魂”。只堵不疏，其中或许孕育着像德国著名哲学家黑格尔所说的“合理内核”。但笔者认为，这样做不但脱离了国情，也脱离了已列入漳州市城市规划区内农村的实际。
因为，当前规划区内的村民绝大多数买不起商品房。改革开放以来，中国的农村发生了翻天覆地的变化。看不到这一点，就不是辩证唯物主义者；但现在中国的农村，仍有许多需要完善和解决的问题。看不到这一点，就不是清醒的马克思主义者。因为，长久以来城乡分割的二元结构，使绝大部分现代生活的必备资源都投入在城市。也正是基于后者，党和政府近年出台一系列惠农政策。诸如，取消农业税、建立“新农合”等。但是，列入漳州市城市规划区内的农村，绝大多数村民就是倾家荡产也无力进城购买商品房。因此，他们只能立足实际改建、扩建、新建房屋。由于只堵不疏，农民只能和政府玩“鼠猫游戏”。可见，规划督查难于实施，经常受阻在某种意义上讲也是“物极必反”。
前些年，《新华内参》披露了一则消息。有记者到湖南考察农村工作，曾问农民现在最缺什么？回答是：“陈胜和吴广！”
众所周知，陈胜和吴广是秦末带领农民起义的首领。湖南农村农民的回话，不知是“气话”还是“实话”，笔者无从考究。但之后，在“百万工农齐踊跃，席卷江西直捣湘和鄂”（毛泽东诗词《蝶恋花・从汀州向长沙》）的地方，又发生了乡政府被焚烧、乡干部被吊死的事件，中南海的决策者先后发出“农村不稳，地动山摇”的告诫；“官逼民反”的怒斥。但时过境迁，他们的声音已渐渐被遗忘。
但也有人没有忘记。列席市十四届人大常委会第三十一次会议的市人大代表，芗城区芝山镇前山村委会主任胡心认为，只堵不疏不但有损政府的形象。而且，存在以下问题：
一是不利于减轻农民负担。由于对村民的建房一概不批，农民只能受罚建房。显然，对村民的建房申请只堵不疏大大地增加了农民的负担。
二是不利于危房改造。原先的老房子，土改时都有政府颁发的契约，抑或是前些年政府新发的土地使用证。但如果改建或扩建成新房，发给的只是一张违章罚款凭证，而违章建设没有法律保障。因此，导致不少危房存在。
三是不利于政策的落实。现在，各级党委、政府都号召基层干部要关心群众疾苦。因此，每次台风村干部都会在风雨中向住在危房中的人劝说暂时出门躲避，可以说是“磨破了嘴、跑断了腿”。如果能堵疏结合，各项政策就比较容易落实到位。
胡心同志来自于基层。他的话，可以肯定并非空穴来风。他的话，在某种意义上说是“肺腑之言”。
流水不腐，户枢不蠹。笔者认为，桥南新区规划督查难，只堵不疏当属原因之一。因为“住房问题既是经济问题，更是影响到社会稳定的重要民生问题”（温家宝总理2010年9月13日《在世界经济论坛会上的致辞》）。但据市规划局列席市十四届人大常委会第三十一次会议的负责人反映，他们对“规划内的建设”还是区别对待的，造成现在只堵不疏另有其因。倘若如此，那只能“问苍茫大地，谁主沉浮”？