县级人大常委会行使重大事项决定权若干问题探讨 -九游会j9官方登录
讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。是人民当家作主、管理国家事务的具体体现。地方人大设立常委会30多年来，各地对常委会行使重大事项决定权进行了积极探索和大胆实践，取得了许多宝贵经验，为促进本行政区域经济社会发展，加快民主法治建设进程发挥了积极作用。但从总体上看，重大事项决定权的行使并不充分，与宪法和法律的要求以及人民群众的期望相比，还有许多方面亟待改进和加强。本文试图从漳浦县人大常委会行使重大事项决定权的实践调查入手，对县级人大常委会在行使重大事项决定权方面的若干问题作一些探讨。
一、漳浦县人大常委会行使重大事项决定权的实践调查
漳浦县人大设立常委会以来，以宪法和法律为依据，将行使重大事项决定权作为坚持和完善人民代表大会制度最生动、最具体的实践，先后对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项作出决议、决定，数量不断增加、实效不断增强、制度不断完善。主要体现在：
1.数量不断增加。漳浦县人大从1980年设立常委会以来，共作出决议、决定299项，其中1981年至1990年50项，1991年至2000年88项，2001年至2011年161项。作出决议、决定的数量不断增加。从行使重大事项决定权的依据看，属于县委建议的有52项，属于“一府两院”提请的有156项，属于县人大常委会依法讨论决定的有91项；从行使重大事项决定权的内容看，属于批准性、原则性的有120项，如批准预决算以及部分变更、城市总体规划及其修编、决定代理职务、接受辞职、许可对县人大代表采取强制措施等，属于程序性、事务性的有97项，如决定召开人代会、补选人大代表、人大自身建设等，属于政治法律的有44项，属于经济方面的有26项，属于社会热点和民生事项的有12项。
2.实效不断增强。一是推动依法治县方略的深入实施。30多年来，县人大常委会共作出关于法制宣传教育、贯彻实施有关法律法规以及依法治县的决议、决定35项，为促进依法行政、公正司法，提高全民法治意识提供了有力支持和保障。二是推动县委决策部署的贯彻落实。县人大常委会根据县委的决策部署，作出决议、决定52项，自觉将县委的决策和主张经过法定程序转化为国家意志，从而使重大事项决定权服务于县委的决策权，实现党对国家事务的领导。三是推动地方经济社会发展和项目建设。80年代至90年代，县人大常委会围绕人口与计生、土地管理、城市总体规划等作出决议、决定，促进各项工作有法可依、有章可循；2001年开始，对涉及经济领域作出的决议、决定不断增多，2007年至2011年，县人大常委会根据我县经济社会发展和古雷重大项目建设需要，依法作出决议、决定19项，批准融资（贷款）总金额达27.4亿元，从而有力地支持地方经济社会发展和古雷重大项目建设。四是推动事关人民群众切身利益问题的解决。县人大常委会针对社会热点难点依法作出决议、决定，如1993年6月29日县十一届人大常委会第十九次会议作出了《关于切实减轻农民负担的决议》，1997年6月9日县十二届人大常委会第二十二次会议作出了《关于抓紧实施自来水污染源排污工程的决定》，2003年5月26日县十三届人大常委会第三十九次会议作出了《关于加强非典型肺炎防治工作的决定》等，从而有效维护了群众的合法权益。
3.制度不断规范。1981年至1990年，县人大常委会边学习、边探索、边实践、边总结，制度建设开始跟进。1988年3月10日，县十届人大常委会第四次会议通过了《漳浦县人民代表大会常务委员会工作条例（试行）》，条例中首次对行使重大事项决定权的内容、原则和要求作出规定。1991年至2000年，制度建设不断完善。1991年4月10日县十一届人大常委会第二次会议对《漳浦县人民代表大会常务委员会工作条例（试行）》进行修改，并改称为《漳浦县人民代表大会常务委员会工作细则》；该细则于1994年2月22日县十二届人大常委会第一次会议进行第二次修改。2001年开始，制度建设日趋成熟。2004年2月27日县十四届人大常委会第二次会议通过了《漳浦县人民代表大会常务委员会关于讨论和决定本行政区域重大事项的实施办法》，对本行政区域内应提请县人大常委会审议并作出决议、决定的重大事项，应当向县人大常委会报告的重大事项和“一府两院”执行决议、决定以及责任追究作出具体规定；2009年9月27日县十五届人大常委会第二十五次会议对该办法进行重新修订，进一步明确重大事项的范围，引入了重大事项决定调查研究机制，规范审议表决、公布和跟踪督查程序，从而使制度建设向科学化规范化迈进。
二、行使重大事项决定权存在的主要问题和原因探究
地方人大设立常委会30多年来，县级人大常委会对行使重大事项决定权进行积极、有益的探讨与实践，取得了丰硕的成果，成为人民代表大会制度建设中的一笔宝贵财富。但是，重大事项决定权的行使仍不充分，相对于监督权、人事任免权，仍然是一个相对薄弱的环节。调查中，我们发现，县级人大常委会行使重大事项决定权存在的主要问题和原因有以下四个方面：
1.认识有待进一步深化。主要表现在，县级人大常委会对行使重大事项决定权认识还没完全到位，主动作出决议、决定的意识不强。存在这一问题既有体制机制的原因，是一定历史阶段的产物；但也反映县级人大常委会难于摆脱长期以来形成的“党委决策、政府执行”的思维定势的影响，存在“多一事不如少一事”的思想倾向。
2.质量有待进一步提升。主要表现在，县级人大常委会对法律有明确规定的职权行使得多，对法律原则规定或未明确规定的职权行使得少，尤其是有实质性、强制性和具体指向的决议、决定更少。存在这一问题的原因主要是县级人大常委会对重大事项的界定和把握不准，底气不足，既担心行使不当影响与党委、政府的关系；又担心行使过头，“吃力不讨好”，且有“越权”、“越位”之嫌。
3.程序有待进一步规范。主要表现在，有的是调研不充分不深入，不能准确把握社情民意而匆匆上会；有的是在会上审议走过场、过程序，未能真正反映常委会组成人员的智慧；有的是会后跟踪检查不力，往往被“束之高阁”。其客观原因是法律对行使重大事项决定权的程序没有明确规定，主观上则是县级人大常委会自身受“重实体、轻程序”思想的影响。
4.制度有待进一步健全。主要表现在，有的是对行使重大事项决定权的制度建设重视不够，没有主动跟进；有的是虽出台了关于行使重大事项决定权的规范性文件，但大多也是法律法规的原则规定，没有立足实际，可操作性差。致使行使重大事项决定权随意性大，影响了其应有的权威。究其原因，主要是对制度建设的重大意义认识不足，习惯于凭经验办事，缺乏按制度办事的观念。
三、县级人大常委会充分行使重大事项决定权的若干思考
讨论、决定本行政区域内重大事项是县级人大常委会的一项重要职权。对于没有立法权的县级人大常委会来说，行使好重大事项决定权尤为重要。因此，充分行使重大事项决定权是县级人大常委会需要认真研究探索的重要课题。我们认为，充分行使重大事项决定权，提高思想认识是前提、科学界定范围是基础、规范工作程序是关键、加强制度建设是保障。现分述如下：
1.提高思想认识。依法行使好重大事项决定权，就必须提高对这一职权重要性和必要性的认识。首先，行使重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，是地方人大常委会的法定职责，其他任何党派、国家机关和组织都不能替代。重大事项决定权是独立于立法权、监督权、人事任免权的一种权力，具有鲜明的法定性、人民性、权威性、强制性。它是一种规划和确定性质的职权，既可以是事后的确认，也可以是事前的规划和展望，其针对的对象不仅局限于“一府两院”，还可以是人大常委会自身或者面向社会。地方人大常委会讨论和决定重大事项是法律地位最高的决策形式，它可以用来解决实体性问题，也可以用来解决程序性问题。如果忽略了这一职权，地方人大常委会作为国家权力机关的本质特征，就不能得到完整体现。其次，地方人大常委会行使重大事项决定权，是实现我们党科学执政、民主执政、依法执政的重要途径。《中国共产党章程》指出：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。”地方人大常委会行使重大事项决定权，是在同级党委原则同意的前提下，经过法定程序，将党的决策和主张转化为国家意志，使党的主张与人民的意志统一起来，成为一切国家机关、社会组织必须遵守的具有普遍约束力的行为准则和人民群众的自觉行动，这对加强和改善党对国家事务的领导，提高党的执政能力具有重大意义。再次，地方人大常委会行使重大事项决定权，是实现人民当家作主的需要。地方人大常委会依法行使重大事项决定权，其实质就是代表人民行使对地方国家事务的管理权限，人民当家作主的权力很大程度上要通过人大常委会行使决定权来实现。同时，由于重大事项决定权行使具有操作灵活、方便，执行具有针对性、刚性强的特点，是便于地方人大常委会表达人民意志和利益的好办法，行使重大事项决定权成为人民当家作主的主要形式之一。地方人大常委会讨论和决定重大事项，是一个民主、科学决策的过程，是人民群众自主管理国家和社会事务的具体实践。
2.科学界定范围。如何界定重大事项？这既是一个理论问题，也是一个实践问题。我们要运用马克思主义的基本观点、基本方法，在理论上和实践中深入研究，科学界定、准确把握重大事项的范围。首先，要正确理解重大事项的真正涵义。宪法第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法第44条第4项规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。宪法和地方组织法对人大常委会讨论、决定的重大事项作出的原则性规定，对县级人大常委会科学界定重大事项范围具有重要的指导意义。其次，要准确把握重大事项的基本特征。重大事项是一个相对的、动态的概念，但在一定的条件下又表现出相对的稳定性，具有一定的基本特征：其一，它是本行政区域内带有全局的、长远的、根本的问题，这是衡量某一事项是否属于重大事项的决定性因素；其二，它包含的内容是保证宪法、法律的遵守和执行以及民主法治建设的有关事项，是经济、文化和公共事业建设中带有决策性的事项，是人民群众普遍关心、强烈要求解决的事项；其三，是能够产生重大影响的事项。再次，要科学确定重大事项的议题。一要围绕党委中心工作确定议题。县级人大常委会要始终坚持党的领导，自觉把党的决策和主张经过法定程序转化为国家意志，从而保证党的路线、方针、政策更好地贯彻落实，实现党对国家事务的领导；二要围绕“一府两院”的重点工作确定议题。县级人大常委会要抓住“一府两院”的重点工作，适时作出决议、决定，支持“一府两院”工作，推动经济社会全面进步；三要围绕人民群众关注的热点难点问题确定议题。坚持以人为本，依法行使重大事项决定权，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让人民群众共享改革发展成果；四要围绕县级人大常委会自身建设确定议题。善于行使重大事项决定权，健全常委会的各项职能，加强常委会自身建设，确保常委会行使职权科学化、法制化和规范化。
3.规范工作程序。宪法和法律赋予地方人大常委会讨论、决定重大事项的权力，但并未对如何行使这项实体权力作出程序上的设计。因此，县级人大常委会要坚持程序与实体的统一，设计科学的运行程序，为重大事项决定权的依法有效行使提供保障。一是重大事项的提请。县级人大常委会主任会议、人民政府、符合法定人数的常委会组成人员联名及法律规定的其他方面，都可以作为提请主体。提请县级人大常委会讨论、决定的重大事项，一般应在每年年初提出议案或报告，列入县级人大常委会的年度工作安排，不搞临时动议；因特殊情况需要临时提请的，应在常委会会议召开的一个月之前提请。提请时应当以议案或报告的形式提出。二是重大事项的审查。主任会议应当根据重大事项的议题类别，组织常委会相关工作机构对提请的重大事项进行审查，重点对重大事项的合法性和提请主体进行审查。审查之后应当向主任会议提出审查报告，由主任会议决定是否列入常委会会议审议。三是重大事项的调研。凡列入常委会会议讨论、决定的重大事项，主任会议应当安排有关工作机构适时进行调研。详细了解重大事项的基本情况，作出决议、决定的重要性和必要性，实施的可行性、社会效果，实施过程可能遇到的困难和问题以及解决的方法和途径。四是重大事项的审议。要创新审议方式，调动常委会组成人员审议的主动性和积极性，让大家畅所欲言，各抒已见，最大限度地体现集体的意志和智慧。在充分审议的基础上，按照民主集中制的原则进行表决，真正做到民主决策、科学决策，保障每一项决议、决定的出台都经得起推敲和检验。五是决议、决定的公布。重大事项通过后，要通过各种途径和渠道向社会发布，以体现严肃性和权威性。同时，要加强宣传，使之深入人心，为决议、决定的贯彻落实营造良好社会氛围。六是决议、决定的跟踪督查。要善于把监督权与重大事项决定权结合起来，对决议、决定贯彻执行情况进行跟踪检查，对执行中存在的问题，及时提出意见和建议，督促整改，保障重大事项决定权得到有效的落实。
4.加强制度建设。要认真总结行使重大事项决定权的经验，及时将好的做法以制度的形式固定下来。通过制度建设，理顺体制、完善机制，有效解决充分行使重大事项决定权面临的体制机制障碍，确保重大事项决定权行使有法可依、有章可循。首先，县级党委要出台支持县级人大常委会行使重大事项决定权的规范性文件。党委与人大是领导与被领导的关系。县级党委要以宪法和法律为依据，通过制度建设，做到总揽不包揽，不以党委的决策代替人大的决定，防止出现县级党委单独行文或与县级政府联合行文，决定重大事项。一要建立重大事项研究决策制度。对县级党委建议、“一府两院”提请以及县级人大常委会依法讨论、决定的重大事项作出明确规定，规范县级党委、“一府两院”和县级人大常委会在行使重大事项决定权中的关系。二要建立重大事项联席会议制度。县级党委、人大、政府通过定期召开联席会议，根据法律、政策、形势及实际需要，分析在政治、经济、文化等各个领域要推出的重大政策措施，提出并确定哪些重大事项提交县级人大常委会讨论、决定，确保重大事项决定权依法适时行使。三要建立重大事项联系协调制度。通过明确联系的方式方法，发挥县级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，及时协调解决重大事项行使过程中出现的困难和问题，使重大事项决定权得到充分有效行使。其次，“一府两院”要制定提请和执行重大事项决定权的规范性文件。“一府两院”是人大行使重大事项决定权的主要对象，在提请重大事项和执行人大决议、决定过程中，与人大共同推进民主法制建设。因此，“一府两院”要通过制度建设，确保依法提请重大事项，规范报送程序，提高报告质量，加大执行力度。一要建立重大事项提请制度。对重大事项提请的形式、时间、内容作出明确规定，规范提请程序，以利于县级人大常委会讨论、决定。二要建立重大事项执行制度。对执行县级人大常委会作出的决议、决定作出规定，明确责任，以提高决议、决定执行力。三要建立重大事项报告制度。及时将执行决议、决定情况向县级人大常委会提出报告。再次，县级人大常委会要制定依法行使重大事项决定权的规范性文件。人大是行使重大事项决定权的主体，县级人大常委会要与时俱进，以制度保障人大履职，确保重大事项决定权行使科学化、法制化、规范化。一要明确重大事项的范围。对应当提请县级人大常委会讨论并作出决议、决定的事项；应向县级人大常委会报告，必要时由县级人大常委会作出决议、决定的事项以及应当征求县级人大常委会意见的事项作出规定。二要规范重大事项讨论、决定程序。对重大事项的提出主体、形式、时间、内容和审查、调研、审议、表决、公布以及跟踪督查作出明确规定，规范重大事项运行程序。三要建立重大事项学习研讨制度。对常委会组成人员关于重大事项的学习、研讨作出规定，以提高常委会组成人员作出决议、决定的能力和水平。四要建立执行重大事项决议、决定奖罚制度。对认真执行的单位和个人给予表彰；对不执行或执行不力的单位和个人，进行问责，以确保决议、决定落到实处。